湖南人大微信一、我國選舉制度的產(chǎn)生
中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下具有現(xiàn)代意義的選舉實踐確切地說是從革命根據(jù)地時期開始的，其內(nèi)容已經(jīng)不僅僅限于選舉官員，還包括了代議制下權(quán)力機關(guān)參政、議政和決策的代表的選舉。1952年底，中共中央向中國人民政治協(xié)商會議提議于1953年進行制定選舉法和憲法的準備工作，并召開地方各級人民代表大會。1953年1月，中央人民政府委員會第二十次會議決定成立憲法起草委員會和選舉法起草委員會。2月，選舉法草案經(jīng)由中央人民政府委員會第22次會議審核通過，3月1日，選舉法頒布實施。1979 年 7 月，五屆人大二次會議在 1953 年選舉法的基礎(chǔ)上，進一步修訂通過了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》。此后，全國人大常委會多次對選舉法進行了修改、補充和完善。
實踐表明，中華人民共和國建立以來，從 1953 年頒布《選舉法》至 2010 年《選舉法》的第五次修改，人民代表選舉制度選舉不斷進步和完善，已成為廣大人民群眾行使民主權(quán)利、參政議政、維護自身利益的基本途徑。
二、我國選舉制度的現(xiàn)狀分析
㈠我國選舉制度存在的不足
雖然我國的選舉制度伴隨選舉法的修正而不斷完善，但是，從我國的選舉實踐看，仍然存在很多的問題，選舉制度有待進一步的需要完善。我國人大代表選舉制度中主要存在以下問題：
1、間接選舉范圍過大。根據(jù)我國選舉法的相關(guān)規(guī)定，縣級以上各級人大代表都是間接選舉。我國《選舉法》規(guī)定，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表，由選民直接選出；全國人民代表大會代表，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會代表，由下一級人民代表大會選出。縣級以上的人大代表均由間接選舉產(chǎn)生，全國人大代表則由多層間接選舉產(chǎn)生。這種做法在一定歷史時期內(nèi)是由我國特定的經(jīng)濟、政治、文化等條件決定的，也是符合我國基本國情的。但隨著時代的發(fā)展，人民生活水平的提高和民主意識的增強，這種選舉的弊端也不斷顯現(xiàn)出來。多層次的間接選舉不能全面確切地表達選民意愿；多層次的間接選舉必然模糊代表與選民之間的責任關(guān)系，削弱代表與選民的聯(lián)系，使選民難以對代表實行真正的監(jiān)督；靠少數(shù)人投票決定當選人，損害選舉權(quán)的普遍性和平等性。
2、競選機制不健全。長期以來，我國一直實行代表介紹制，主要出于兩方面的考慮：一是認為競選制是資本主義的東西，我們社會主義不搞那一套；二是擔心被投機者操縱利用，影響選舉的公正。競選制世界多數(shù)國家都在實行，已經(jīng)有幾百年的歷史，早已形成一整套完善的法律制度。我們完全可以結(jié)合國情加以改造，為我所用。在選舉中，代表候選人之間缺乏競爭，由于沒有代表候選人與選民或代表見面的安排，候選人即便在場，也難以向選民或代表公開宣傳自己，幾乎沒有變被動性參與為主動性參與的機會?，F(xiàn)行制度安排下，代表候選人無論是在直接選舉和間接選舉中，大多是被動性地參與，缺乏候選人之間的真正意義上的競爭。
2010 年選舉法規(guī)定“如果候選人的人數(shù)超過最高差額比例，由選舉委員會交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單；對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進行預(yù)選……”由此可見，我國現(xiàn)行法律并不鼓勵有被選舉權(quán)的公民主動競選。
3、選民登記辦法存在缺陷。在選舉制度中，選民登記是重要環(huán)節(jié)，但現(xiàn)行選民登記辦法實際上是“登記選民”，使選民對選舉熱情不高，坐等選舉工作人員核實選民資格和送選民證上門。現(xiàn)行選民登記基本上以單位登記為主，戶口所在的登記為輔。一般選民一次登記長期有效，無需重新確認選舉資格。每次選舉前只對部分選民重新登記，包括上次選舉后新滿 18 周歲的選民和恢復(fù)政治權(quán)利的選民。
我國的選民登記制度是基于計劃經(jīng)濟時期人口流動相對靜止的戶籍管理制度而設(shè)計的，而當前的社會現(xiàn)實則是經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市化進程加快，流動人口越來越多。如果不解決流動人口的選民登記中錯登、漏登或重登問題，那么，他們就會被排除在選舉之外，事實上被“剝奪了”政治權(quán)利。
4、現(xiàn)行提名和確定代表候選人的方式有待改進。選舉法關(guān)于候選人提名權(quán)的規(guī)定是比較民主的，包括政黨提名、人民團體提名、十名以上代表聯(lián)合提名，都可以提出候選人。從法律角度講，三種提名方式具有同等的效力。但從現(xiàn)實情況看，政黨提名居于絕對優(yōu)勢，人民團體提名緊隨其后，而代表聯(lián)合提名經(jīng)常流于形式。選舉正式的人大代表候選人的過程，往往變成了由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)直接內(nèi)定正式候選人的過程，或者領(lǐng)導(dǎo)圈定范圍引導(dǎo)選民進行選舉候選人的過程。實踐中法律規(guī)定的“協(xié)商”、“醞釀”、“討論”過程，有時被選舉委員會操縱。
現(xiàn)行的選舉法對各方提名比例并未具體規(guī)定，仍然只是指出選民或代表聯(lián)名，與各政黨、各人民團體具有同等法律地位的提名權(quán)；選民或代表聯(lián)名依法提出的代表候選人，同各政黨、各人民團體聯(lián)合提出的代表候選人也具有同樣法律地位。相對而言，由于有各級組織做后盾，政黨和人民團體推薦的候選人的當選就存在極大的可能性。
㈡我國選舉制度存在不足的原因
我國選舉制度也經(jīng)過了長時間的發(fā)展，雖然已經(jīng)形成了相對完善的體系，但是仍然有很多不足之處，我們應(yīng)該深層次地剖析制約選舉制度發(fā)展的原因，提出解決辦法，更好地完善選舉制度。我國近幾年來選民的參選率越來越低，厭選情緒越來越普遍，我認為要從以下幾個方面來找原因：
1、經(jīng)濟發(fā)展不平衡。雖然經(jīng)濟落后并不代表一個政治國家一定不民主，但是，在廣土眾民的我國，經(jīng)濟不發(fā)達，對于發(fā)展民主政治就是最大的障礙。選民通過自主選舉推選出來的都是自己所信任的人，是能為老百姓辦事的官員或代表。改革開放以來，因為農(nóng)作物的季節(jié)性以及經(jīng)濟發(fā)展滯后等原因，隨之而來的農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移越來越龐大，有的甚至是全村青壯年勞力常年在外打工，造成眾多的“留守村現(xiàn)象”，而這些留守村的選舉處于參與低下、發(fā)展停滯的局面。當人們生存無法保障的時候，政治制度設(shè)計再合理也是一紙空文。
2、選民文化層次比較低，選舉意識不高。有人認為選民的素質(zhì)參差不齊，尤其是農(nóng)民素質(zhì)低下，不適合在農(nóng)村和基層搞民主選舉，這只是片面之詞，是不合邏輯的。其實民主素質(zhì)和民主意識都是在選舉實踐中培養(yǎng)的。剛開始村民就覺得選舉跟自己沒關(guān)系，不重視選舉活動，從而出現(xiàn)了好多無效票，后來他們發(fā)現(xiàn)選票還真有用，還真的關(guān)系到了自己的切身利益，再投的時候就慎重了，民主意識就是這樣培養(yǎng)出來的。
選舉是當代公民參政的必然通道，而選舉意識的存在和提高則是選舉制度完善和發(fā)展的心理基礎(chǔ)。只有心理上接受了，制度才能在現(xiàn)實中掃除障礙。吸引民眾積極參與政治，主要還在于制度的公開、公正、透明，在于選舉出來的人是自己的代言人，是能替自己說話，能維護自己的正當利益、實事求是的代表。
3、制度設(shè)計不合理，選舉程序不完備。選民素質(zhì)低的一個嚴重后果就是忽視改進選舉程序，既然“選舉制度是為選民服務(wù)的，如果選舉制度使選民在選舉過程中無法適應(yīng)，弄不明白，這樣的社會現(xiàn)象，仔細分析起來，究竟是哪一方面素質(zhì)低，還真的需要重新討論。”我國選舉制度設(shè)計，經(jīng)過幾次修改后，總體上看是逐漸進歩的，實質(zhì)性地盡量保證了選舉的公平性，但總體上我國現(xiàn)行的選舉制度還很不完善，缺少對選舉機構(gòu)和選舉操作程序以及選舉過程中的救濟等具體規(guī)定。
4、選民利益不受關(guān)注。一般情況下，文化層次越高對選舉的政治參與活動應(yīng)該越活躍越積極，反之則越冷淡。但實際情況是，我國大學(xué)生的選舉參與熱情明顯遜于基層老百姓。為什么？有工作人員指出，“在村委會主任和縣鄉(xiāng)人大代表選舉之間，農(nóng)民更重視的是村委會主任的選舉；在企業(yè)負責人和縣鄉(xiāng)人大代表選舉之間，工人更重視企業(yè)負責人的選舉，因為村委會主任和企業(yè)負責人的選舉，與選民的切身利益有更密切的關(guān)系。如果鄉(xiāng)、鎮(zhèn)改由選民直接選舉，選民參選的積極性會大大提高，參與程度亦會大大加深。”選民去選舉是想選一個能干實事，能表達自己意愿的人。
三、完善我國選舉制度的方向及措施
現(xiàn)代法治理念要求，在法律的制定、執(zhí)行與司法過程中，當事人的法律地位始終是平等的。基于現(xiàn)代法治理念和我國國情的要求，筆者認為，應(yīng)當從如下四個方面制定措施，完善我國現(xiàn)行的選舉制度。
㈠擴大直接選舉的范圍
關(guān)于直接選舉與間接選舉的利弊，密爾在《代議制政府》一書中進行過比較。密爾認為：“雖然間接選舉可以阻止民眾感情的發(fā)泄，可以選出高于選民的選舉人，從而容易作出正確的抉擇，但它不利于賦予選民以選舉權(quán)的主要目的，即保障個人權(quán)利，不利于增進議員對選民的責任感，反倒有利于為掌握最后選舉權(quán)的少數(shù)人舞弊大開方便之門，而直接選舉能得到間接選舉的所有好處，直接選舉得不到的好處間接選舉也得不到，且直接選舉并沒有間接選舉的如上弊端。”
直接選舉相對于間接選舉而言，是一種直接民主，其民主形式更為完備，民主程度更高。在多大范圍內(nèi)實行直接選舉，是衡量一個國家民主發(fā)展水平的重要標志。我國改革開放總設(shè)計師鄧小平在1987年會見外賓時說：“大陸在下個世紀，經(jīng)過半個世紀以后可以實行普選。”事實上，自改革開放以來，我國人民的經(jīng)濟能力和文化水平得到了極大提高，民主意識不斷增強，擴大直接選舉范圍的本質(zhì)條件已具備，步驟穩(wěn)妥、協(xié)調(diào)，制度配套、合理，會使直接選舉走向規(guī)范化、公開化、公正化，使地方由腐敗走向清廉，由浮躁走向穩(wěn)定。根據(jù)市場經(jīng)濟和政治民主化的需要擴大直接選舉的范圍，是進一步完善我國選舉制度的重要方面。胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“保障人大代表依法行使職權(quán)，密切人大代表同人民的聯(lián)系，建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表；加強人大常委會制度建設(shè)，優(yōu)化組成人員知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。”在直接選舉下，選民不必借助中介或代表，有利于表達真實的民意。直接選舉較間接選舉更能代表人民的利益，更利于人民履行自己的民主職責、直接參與國家的政治生活。
㈡建立健全的競選性選舉制度
目前我國初步建立了代表候選人介紹制度和差額選舉制度，但是在實踐中往往流于形式，本質(zhì)上是一種候選人單向的自我介紹，選民被動接受，選舉機構(gòu)起決定控制作用的確認性選舉。競選是我國選舉制度的內(nèi)在要求。在選舉制度的設(shè)計上，要逐步實現(xiàn)由非競爭性選舉到競爭性選舉的轉(zhuǎn)變。具體要求：一是競選的主體要限于候選人之間的競爭，避免拉幫結(jié)派的小團體主義的不公正競爭；二是競選方式上，宜由當?shù)剡x舉機構(gòu)規(guī)范競選方式。選舉競爭必然產(chǎn)生由優(yōu)秀人才組成的、對人民負責的權(quán)力機關(guān)，這種方式已經(jīng)被民主選舉的實踐所證明。
㈢完善選民登記制度
確認選民資格的選民登記程序，不僅影響公民個人政治權(quán)利的獲取和行使，也會影響到選舉活動的整個進程和選舉的結(jié)果，因而在選舉制度中具有十分重要的法律意義。
從我國現(xiàn)行的選民登記模式看，選民登記的方式實際上是“登記選民”，選民認為登記是選舉機構(gòu)的事、是國家和政府的職責，與己無關(guān)。他們既不關(guān)注選區(qū)公布的選民名單，也不主動向選舉組織機構(gòu)登記，坐等選舉工作人員上門核實選民資格、派送選民證。要有效解決這個問題，就必須改變選民登記的方式：實行真正的“選民登記”而不是“登記選民”，變選民被動登記為選民主動登記，選民登記時，選舉組織機構(gòu)應(yīng)采取公告的形式，或利用各種媒體和信息平臺，進行廣泛的登記宣傳，公布選民登記站的登記時間與登記的辦法，號召選民主動到選區(qū)進行登記。如果選民在選舉日前仍然沒拿到選民證，必須自行申報登記，由選舉機構(gòu)進行核實后進行補登。
現(xiàn)行選舉法對流動人口的選民登記制度的設(shè)計，存在一定的問題。選舉法的規(guī)定是原則上在戶籍所在地參選，如果不在戶籍地參選，則必須取得原居戶籍地選舉委員會的選民資格證明。只有這樣，才可以通過委托投票，或者在現(xiàn)居住地、工作地投票。由于選民不愿花費時間、精力回戶口所在地取得選民資格證明，而委托投票或在現(xiàn)居住地、工作地投票又很麻煩，所以，這部分流動人口被迫放棄了他們的選舉權(quán)利?？尚械霓k法是：全年都可進行選民登記；確立一個截止日期，截止日期前任何時間進行登記的選民，都可取得選民資格、參加選舉活動。此外，現(xiàn)在全國有 2 億多的流動人口，占到選民的百分之三十幾，針對該狀況，可確立“落地參選”原則，允許居住滿 6 個月的公民在現(xiàn)居住地進行選民登記并參加選舉，使流動人口的選舉權(quán)得到切實保障，讓每一位選民都能自由行使自己的民主權(quán)利。
㈣改進代表候選人提名辦法
現(xiàn)行選舉法規(guī)定人大代表候選人產(chǎn)生的三種方式過于籠統(tǒng)，并未對上述三種提名的比例作出限定。在一些地方縣鄉(xiāng)人大代表選舉實踐中，為確保實現(xiàn)組織意圖、簡化選舉程序，代表候選人提名推薦權(quán)幾乎被政黨、人民團體全部包攬，代表或選民聯(lián)名推薦的候選人極少，也難以獲得平等的對待。因此，省級人大常委會應(yīng)依據(jù)選舉法第五十七條的授權(quán)，制定選舉實施細則時規(guī)定，在選區(qū)直選人大代表時，每一選區(qū)至少有 1 名是選民 10 人以上聯(lián)名推薦提名的代表候選人。真正此類候選人平等的法律地位。
現(xiàn)行《選舉法》第 31 條規(guī)定，選民直接選舉人民代表大會代表的，代表候選人由選民小組“討論”、“協(xié)商”，確定正式代表候選人名單。“討論”、“協(xié)商”，表面看，可以意味著“和氣”、“民主”和“團結(jié)”。但從實際來看，缺乏可量化因素，往往使一些做實事、不善鉆營、不善阿諛奉承的代表候選人被“協(xié)商”、“討論”掉了?！哆x舉法》第 31 條接著規(guī)定，對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。
從我國的選舉實踐來看，“協(xié)商”和“討論”極易導(dǎo)致“暗箱操作”，選舉法應(yīng)當取消“協(xié)商”和“討論”程序，直接進行預(yù)選。“預(yù)選”在我國選舉法條款中多次出現(xiàn)，從法律的反復(fù)修正可以看出，預(yù)選更符合民主發(fā)展的實際需要，預(yù)選是選民意志的直接體現(xiàn)，它比協(xié)商更能體現(xiàn)多數(shù)選民的意見，保證選舉的公正、公平、合理。
選舉制度是衡量一個國家政治民主化進程的重要標志?；仡櫸覈x舉制度的發(fā)展歷史，建國以來，我國人大代表選舉制度有了很大發(fā)展，我國選舉制度的民主性在不斷提高。同時，我們也應(yīng)看到，民主政治的發(fā)展需要一個長期的過程。我國的人大代表選舉制度，政策性強、敏感度高、涉及面廣，事關(guān)整個社會的發(fā)展與國家的長期穩(wěn)定。中國要發(fā)展適合自己國情的民主選舉制度，要從本國實際出發(fā)，循序漸進，勇于探索，努力實現(xiàn)一切權(quán)利屬于人民的憲政理想。（責任編輯：劉舒尹）
來源：湘西州古丈縣人大常委會辦公室
作者：田宏林 羅文慶
編輯：redcloud