湖南人大微信一、準(zhǔn)確把握閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的自身特點(diǎn)
法律并沒(méi)有規(guī)定縣級(jí)以下人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的具體職責(zé)任務(wù)，人代會(huì)閉幕也就意味著主席團(tuán)任期已滿(mǎn)。而地方組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的工作另有規(guī)定，即除主持本次會(huì)議外，還負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表所提的建議意見(jiàn)，由主席團(tuán)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)，同時(shí)，地方性法規(guī)還賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間更多的職責(zé)任務(wù)?？傊?，閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，主要表現(xiàn)為“四個(gè)特殊”：一是性質(zhì)特殊。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)繼續(xù)存在，其職責(zé)任務(wù)較單一，充其量是一個(gè)臨時(shí)性的工作機(jī)構(gòu)。但根據(jù)《江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間每三個(gè)月至少舉行一次會(huì)議，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，且具體規(guī)定了七項(xiàng)職責(zé)。從職責(zé)內(nèi)容來(lái)看，并沒(méi)有出現(xiàn)應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使的法定實(shí)體職權(quán)，更沒(méi)有與上位法相沖突，由此可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的定位應(yīng)是工作機(jī)構(gòu)，與縣級(jí)以上人大常委會(huì)屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)相比性質(zhì)不同。二是對(duì)外形象特殊。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的有關(guān)回復(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)外不應(yīng)掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)牌子，而應(yīng)該掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)牌子。但全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局《選舉工作手冊(cè)》又規(guī)定：“可由縣級(jí)人大常委會(huì)統(tǒng)一刻制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)印章，用于發(fā)布公告或會(huì)議通知等方面[1]。”據(jù)此判定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)三套班子中，與黨委、政府并列的是人民代表大會(huì)，而不是主席團(tuán)，但對(duì)外公文來(lái)往則主要以主席團(tuán)的文件進(jìn)行。三是職責(zé)特殊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)沒(méi)有實(shí)體性的權(quán)力，不能作出具有約束力的決定決議，只能提出意見(jiàn)建議或?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的召開(kāi)作出一些工作程序上的決定。正如喬曉陽(yáng)指出：“地方性法規(guī)規(guī)定主席團(tuán)在大會(huì)閉會(huì)期間從事某些日常工作，如果沒(méi)有賦予主席團(tuán)行使法律規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的，則是可以的，否則就與法律相抵觸。如有的規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辭職，決定代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，任免個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報(bào)告，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作等等，實(shí)際上把主席團(tuán)變成常委會(huì)，是與法律規(guī)定相抵觸的[2]。”四是任期特殊。地方組織法第十五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議” ；第十一條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次”。由此可知，其任期最長(zhǎng)應(yīng)該是一年，也有可能半年或幾個(gè)月。但縣級(jí)以上人代會(huì)主席團(tuán)任期都是本次預(yù)備會(huì)上產(chǎn)生，會(huì)議閉幕的同時(shí)任期結(jié)束。
二、充分認(rèn)識(shí)發(fā)揮閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作用的重要意義
正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的作用，有利于統(tǒng)一思想，營(yíng)造良好的工作氛圍，也是做好基層人大工作的一個(gè)基本要求。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作用的重要意義，主要表現(xiàn)為“三個(gè)需要”：一是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行法定職責(zé)的需要。地方組織法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十四項(xiàng)職權(quán)職責(zé)，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年召開(kāi)例會(huì)一次，中途有選舉任務(wù)時(shí)，一般會(huì)加開(kāi)一次，每次會(huì)議時(shí)間最多兩天，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只安排一天，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只安排半天，在這一二天時(shí)間內(nèi)要完全履行這十四項(xiàng)法定職責(zé)是很困難的。閉會(huì)期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也沒(méi)有像縣級(jí)以上人大一樣設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)代為行使部分實(shí)體職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在我國(guó)政權(quán)體系中的應(yīng)有作用難于發(fā)揮出來(lái)。地方性法規(guī)所賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職責(zé)，實(shí)際上是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間發(fā)揮作用的需要，它在一定程度上填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間缺少發(fā)揮監(jiān)督作用的常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的空白，因此，落實(shí)主席團(tuán)職責(zé)、發(fā)揮主席團(tuán)作用就是間接履行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的部分法定職責(zé)。二是踐行民主集中制的需要。集體討論，集體行使權(quán)力，少數(shù)服從多數(shù)是民主集中制原則的具體表現(xiàn)，也是人民代表大會(huì)制度的基本原則。地方組織法雖然賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責(zé)，但閉會(huì)期間如果缺乏一個(gè)集體組織機(jī)構(gòu)來(lái)行使職權(quán)，容易造成地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)與個(gè)人履職相混淆的狀況，實(shí)際工作更需要一個(gè)組織機(jī)構(gòu)集體來(lái)行使權(quán)力，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的作用只能加強(qiáng)不能削弱。三是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)和重要組成部分，是我國(guó)最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議決定的遵守和執(zhí)行，營(yíng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境和氛圍是其非常重要的職責(zé)之一。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，充分發(fā)揮基層民主、依法辦事是一種必然選擇和行為方式。閉會(huì)期間通過(guò)一個(gè)有一定職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)引導(dǎo)和帶領(lǐng)代表，廣泛了解和及時(shí)反映群眾的心聲，化解糾紛矛盾，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，是全面推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的需要，同樣也是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的需要。
三、閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履職實(shí)踐中的主要問(wèn)題
我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)地位和作用的發(fā)揮，依筆者來(lái)看，從上到下有逐漸走弱的趨勢(shì)，反之則走強(qiáng)。由于理論研究和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)、關(guān)注不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的履職實(shí)踐在我國(guó)人大制度建設(shè)中是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，有許多理論和實(shí)際問(wèn)題沒(méi)有解決，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的發(fā)展。歸納起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：
㈠主席團(tuán)的自身建設(shè)還不夠完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)自身建設(shè)強(qiáng)與弱直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及其代表發(fā)揮作用的好與壞，主席團(tuán)的組織建設(shè)不完整表現(xiàn)為：一是機(jī)構(gòu)編制未體現(xiàn)。地方組織法第一條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。”但目前的實(shí)際情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有機(jī)構(gòu)、有編制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則在各級(jí)機(jī)構(gòu)編制中卻無(wú)體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部占用的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府的編制。二是主席團(tuán)組成人員的構(gòu)成法律規(guī)定不全。地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是當(dāng)然的主席團(tuán)成員，并不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)職務(wù)。但地方性法規(guī)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員大約7至9人，而根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委的回復(fù)：“按照全國(guó)人大的慣例，每屆第一次會(huì)議，政府組織人員可以參加主席團(tuán)”[3]的要求，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員進(jìn)入了主席團(tuán)，同時(shí)法律法規(guī)沒(méi)有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的“七所八站”負(fù)責(zé)人是否可以進(jìn)入主席團(tuán)，造成各地的實(shí)際做法較混亂，監(jiān)督作用難于發(fā)揮。
㈡主席團(tuán)履職的源動(dòng)力還不夠強(qiáng)大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作確實(shí)存在不少問(wèn)題，雖然側(cè)重點(diǎn)各有不同，但主要表現(xiàn)為：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委重視方面。如黨委很少專(zhuān)題研究人大工作，大多數(shù)經(jīng)費(fèi)保障不到位，人代會(huì)、主席團(tuán)和代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等沒(méi)有依法列入財(cái)政預(yù)算。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然配置了辦公室和代表議政室，但辦公條件十分簡(jiǎn)陋，跟不上形勢(shì)發(fā)展要求，有些連檔案櫥柜都沒(méi)有，更別說(shuō)配置電腦、數(shù)碼相機(jī)、打印機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)等辦公設(shè)施。在代表工作方面。如因部分代表的入口把關(guān)不夠嚴(yán)，代表履職水平和意識(shí)不高，學(xué)習(xí)力不強(qiáng)，代表培訓(xùn)效果不到位。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主動(dòng)開(kāi)展的活動(dòng)不多，代表小組發(fā)揮作用不到位。在監(jiān)督工作方面。具體體現(xiàn)在：1、缺乏明確的監(jiān)督程序。對(duì)縣、鄉(xiāng)人大選舉過(guò)程如何監(jiān)督缺乏明確規(guī)定, 存在 “制度真空”，如選民登記、代表候選人的提出、確定，選舉進(jìn)行過(guò)程所涉及的代表候選人的資信公示、投票、唱票乃至監(jiān)票等環(huán)節(jié)的監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)定。2、監(jiān)督范圍過(guò)窄。強(qiáng)調(diào)對(duì)代表候選人和選舉產(chǎn)生的人大代表的監(jiān)督,缺乏對(duì)選舉過(guò)程中相關(guān)工作人員和機(jī)構(gòu)的全方位的監(jiān)督，“導(dǎo)致選舉主持機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大, 剩余權(quán)力過(guò)多, 指選、派選甚至‘陪選’現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”，選民容易“被代表”。3、缺乏專(zhuān)門(mén)的代表選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)。當(dāng)前主要是由選舉委員會(huì)承擔(dān)這一職責(zé)，但選舉委員會(huì)本身就是選舉的組織者和實(shí)施者，出現(xiàn)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的局面。4、社會(huì)監(jiān)督缺位。當(dāng)前縣、鄉(xiāng)人大代表選舉, 社會(huì)民眾包括選民監(jiān)督不到位, 輿論監(jiān)督也不夠。
㈢主席團(tuán)職責(zé)的法律法規(guī)授權(quán)還不夠完整。地方組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)其法律授權(quán)也不夠具體。各級(jí)人大工作者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的性質(zhì)、地位和作用存在理解認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的狀況，導(dǎo)致主席團(tuán)履職時(shí)出現(xiàn)理不直、氣不壯的現(xiàn)象?？h級(jí)以上人大常委會(huì)開(kāi)展日常監(jiān)督工作可依據(jù)監(jiān)督法，且監(jiān)督法既規(guī)定了人大常委會(huì)的實(shí)體權(quán)力，也規(guī)定了實(shí)施這些權(quán)力的具體工作程序，完全做到了有法可依。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和任免權(quán)，純屬一些協(xié)調(diào)性的工作，無(wú)法進(jìn)一步協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行更多法定職權(quán)職責(zé)。目前，各?。ㄊ小^(qū)）的地方性法規(guī)的規(guī)定不一，內(nèi)容差別較大。
㈣縣、鄉(xiāng)人大代表“退出”機(jī)制存在弊端
1、罷免制度存在缺陷。一是罷免條件不明確。對(duì)于什么樣的代表必須被罷免法律缺乏明確規(guī)定，實(shí)踐中往往只有觸犯刑律或被剝奪政治權(quán)利的代表才會(huì)被罷免。二是罷免啟動(dòng)程序過(guò)嚴(yán)。選民 10 人以上聯(lián)名就可以提出代表候選人。于此相對(duì)的是，對(duì)縣級(jí)人大代表需選民 50 人以上聯(lián)名，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人大代表需選民 30 人以上聯(lián)名，才可以提出罷免要求，罷免啟動(dòng)程序明顯過(guò)于苛刻。三是罷免表決的要求太高。當(dāng)選縣、鄉(xiāng)人大代表，只需選區(qū)全體選民的過(guò)半數(shù)參加投票、參加投票的選民過(guò)半數(shù)贊成即可。而罷免縣、鄉(xiāng)人大代表，卻須經(jīng)原選區(qū)過(guò)半數(shù)的選民通過(guò)，這有可能導(dǎo)致罷免程序虛設(shè)。
2、代表辭職制度不完善。根據(jù)《選舉法》第 49 條的規(guī)定：縣級(jí)的人大代表可以向本級(jí)人大常委會(huì)書(shū)面提出辭職，鄉(xiāng)級(jí)的人大代表可以向本級(jí)人民代表大會(huì)書(shū)面提出辭職。如前所述，該條規(guī)定過(guò)于原則，未交待何種情形下應(yīng)辭職。實(shí)踐中，往往只有遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的代表才會(huì)主動(dòng)提出辭職。即使遷出或者調(diào)離本選區(qū)，但只要仍在本行政區(qū)域仍然不需要辭職。這使代表與選區(qū)選民的聯(lián)系更加容易脫節(jié)。
3、人大代表補(bǔ)選費(fèi)時(shí)費(fèi)力。在當(dāng)前制度下，縣、鄉(xiāng)人大代表出現(xiàn)空缺，只能通過(guò)組織補(bǔ)選來(lái)接替，但這種直接選舉的代表的補(bǔ)選，工作量非常大，而且往往并不及時(shí)。若多次出現(xiàn)人大代表被罷免或辭職，就要多次進(jìn)行補(bǔ)選，對(duì)實(shí)際工作帶來(lái)諸多不便。
四、解決閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履職實(shí)踐中存在問(wèn)題的思路和對(duì)策
為進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的建設(shè)，加快民主法制進(jìn)程，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要理順關(guān)系，依法履職，健全制度，確保運(yùn)轉(zhuǎn)有序有效。
㈠配備專(zhuān)職人大主席，依法強(qiáng)化主席團(tuán)組織建設(shè)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)黨組在《關(guān)于修改選舉法和地方組織法的幾個(gè)問(wèn)題向中央的請(qǐng)示報(bào)告》中明確提出的：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席一般為專(zhuān)職，如是兼職的，則副主席應(yīng)有一人是專(zhuān)職的，即至少應(yīng)有一人主要精力用于從事人大工作”[4]的要求，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大統(tǒng)一配備專(zhuān)職主席，并進(jìn)入同級(jí)黨委，再依法配備兼職人大副主席一至二人。另?yè)?jù)全國(guó)人大對(duì)地方組織法的相關(guān)解釋?zhuān)^專(zhuān)職，是指主要精力用于從事人大工作，不是指不能兼任其它職務(wù)，比如兼任黨委副書(shū)記或黨委委員職務(wù)是可以的。根據(jù)工作需要，縣（區(qū)）政府的編制機(jī)構(gòu)部門(mén)要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部所對(duì)應(yīng)的公務(wù)員編制數(shù)量，確保與黨委、政府機(jī)關(guān)干部享受同等對(duì)待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)及辦公室干部的交流、提拔或重用，可由縣（區(qū)）人大常委會(huì)黨組推薦，組織部門(mén)征求意見(jiàn)或考核了解，確保組織上能全面掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部開(kāi)展本職工作的情況。
㈡建立督查考核機(jī)制，依法把主席團(tuán)工作推上新臺(tái)階。根據(jù)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大較上級(jí)人大的監(jiān)督對(duì)象少、監(jiān)督任務(wù)輕，且一直存在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的要求，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)必要再設(shè)立常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)從完善主席團(tuán)作為工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)職能出發(fā)，著重在工作督查考核上下功夫?！侗O(jiān)督法》不能完全適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的監(jiān)督工作，只能作為工作上的參考。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的工作進(jìn)行業(yè)務(wù)考評(píng)雖然沒(méi)有十分明確的法律法規(guī)依據(jù)，但上下級(jí)人大依法有業(yè)務(wù)指導(dǎo)、法律監(jiān)督和工作聯(lián)系的關(guān)系，何況人大工作也同樣需要不斷創(chuàng)新。根據(jù)目前法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，只能定性為工作機(jī)構(gòu)，但這個(gè)工作機(jī)構(gòu)在全國(guó)人大系統(tǒng)來(lái)講，隊(duì)伍最龐大，與人民群眾聯(lián)系最密切，如果放任自流，缺乏實(shí)實(shí)在在的具體工作動(dòng)力和壓力，對(duì)堅(jiān)持我國(guó)人民代表大會(huì)制度會(huì)帶來(lái)很大的負(fù)面影響?？h（區(qū)）人大常委會(huì)依照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)下級(jí)人大工作機(jī)構(gòu)的日常工作進(jìn)行量化細(xì)化，建立考核體系，其考核內(nèi)容本身就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作所進(jìn)行的一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為其開(kāi)展工作建立了樣板和導(dǎo)向。開(kāi)展督查和考核有利于主席團(tuán)明確職責(zé)任務(wù)，熟悉工作流程，充分發(fā)揮作用，可進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)及其主席團(tuán)會(huì)依法規(guī)范運(yùn)行，對(duì)已經(jīng)建立的各項(xiàng)工作制度可督促其進(jìn)一步落實(shí)。同時(shí)，還可引導(dǎo)主席團(tuán)積極開(kāi)展人大制度的各種宣傳活動(dòng)，營(yíng)造良好的人大監(jiān)督、代表履職氛圍，著力提高監(jiān)督實(shí)效。
㈢履行服務(wù)保障職責(zé)，依法把代表作用充分發(fā)揮出來(lái)。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“要在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要認(rèn)真貫徹黨的十八大精神以及代表法等有關(guān)法律法規(guī)，支持和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表依法執(zhí)行職務(wù)，認(rèn)真聽(tīng)取和采納代表意見(jiàn)，努力改進(jìn)工作。要依法抓好代表執(zhí)行職務(wù)的司法、時(shí)間、物質(zhì)和組織等方面的保障。代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、人民代表大會(huì)及其主席團(tuán)所需經(jīng)費(fèi)要依法納入財(cái)政預(yù)算，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行全縣（區(qū)）統(tǒng)籌，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)管理使用，并由各縣（區(qū)）人大常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督落實(shí)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用。注重代表的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)行代表職務(wù)能力的提升，改善和優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)代表的履職學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。主席團(tuán)要按照年度工作計(jì)劃積極組織代表參加履職活動(dòng)，采取多種形式，密切代表與人民群眾的聯(lián)系，及時(shí)反映社情民意，引導(dǎo)代表主動(dòng)接受原選區(qū)選民的監(jiān)督，充分發(fā)揮我國(guó)數(shù)量上最龐大的代表作用。
㈣與時(shí)俱進(jìn)，依法盡快修改完善相關(guān)法律法規(guī)。《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》自2008年修訂后，已有6年之久不曾修訂，地方組織法自2004年修訂以來(lái)也已連續(xù)貫徹實(shí)施了10年。當(dāng)前，社會(huì)管理工作已出現(xiàn)了不少新的趨勢(shì)，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，增強(qiáng)道路自信和制度自信，更需要與時(shí)俱進(jìn)。建議依法盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員及“七所八站”等部門(mén)負(fù)責(zé)人不能進(jìn)入人大主席團(tuán)，適當(dāng)增加閉會(huì)期間主席團(tuán)的實(shí)體權(quán)力，如接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辭職并報(bào)下一次大會(huì)確認(rèn)，辦理啟動(dòng)罷免代表的程序等等方面。重點(diǎn)應(yīng)把現(xiàn)有主席團(tuán)職責(zé)的工作程序象監(jiān)督法一樣進(jìn)行明確，否則各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在工作程序上出現(xiàn)花樣百出、五花八門(mén)的亂象，容易讓被監(jiān)督對(duì)象產(chǎn)生疑慮，無(wú)形中增加工作阻力。同時(shí)，還可考慮規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員在每屆第一次會(huì)議上采用無(wú)記名投票方式選舉產(chǎn)生，任期為一屆，增加其履職的正當(dāng)性和連續(xù)性，屆中個(gè)別調(diào)整可舉手表決通過(guò)。建議從法律上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)、地位和職責(zé)作出進(jìn)一步明確規(guī)定，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權(quán)能夠得到充分行使。當(dāng)然，還有召開(kāi)人代會(huì)的時(shí)限及大致時(shí)間、代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)等內(nèi)容也需要進(jìn)一步作出明確規(guī)定。
㈤健全縣、鄉(xiāng)人大代表退出機(jī)制。
1、改革縣、鄉(xiāng)人大代表罷免制度。選民只有掌握充分的、真實(shí)的罷免權(quán)，其作為國(guó)家主人的地位才能得到保障。一是要明確罷免的條件，明確規(guī)定在何種條件下可以提出罷免。二是改革提出和通過(guò)罷免案的法定人數(shù)，原則上應(yīng)與提名和通過(guò)候選人的法定人數(shù)相同。三是設(shè)立專(zhuān)門(mén)的人大代表罷免審查機(jī)構(gòu)。由縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),對(duì)那些違法違紀(jì)的代表進(jìn)行審查處理,以利于對(duì)人大代表有效地進(jìn)行監(jiān)督和制約。
2、完善人大代表辭職制度。選民的信任和委托是縣、鄉(xiāng)人大代表合法性的政治基礎(chǔ)，密切聯(lián)系選民是其天然的職責(zé)。因此，應(yīng)明確規(guī)定凡是遷出或者調(diào)離本選區(qū)的代表，均應(yīng)主動(dòng)提出辭職。同時(shí)，法律還應(yīng)規(guī)定，凡是對(duì)不作為或者被評(píng)為不稱(chēng)職的代表，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)引咎辭職；本人不提出辭職的，人大常委會(huì)或主席臺(tái)可責(zé)令其辭職。
3、建立代表候補(bǔ)制度。針對(duì)直選代表補(bǔ)選費(fèi)事費(fèi)力，不符合經(jīng)濟(jì)性的問(wèn)題，可以建立候補(bǔ)代表制度。在選舉時(shí)，按得票多少設(shè)立一定數(shù)量的候補(bǔ)代表，在代表出現(xiàn)被罷免或辭職等而出現(xiàn)職位空缺時(shí)，由選舉時(shí)票數(shù)僅次于被罷免或辭職代表的下一位遞補(bǔ)即可。（責(zé)任編輯：劉舒尹）
來(lái)源：湘西州古丈縣人大常委會(huì)辦公室
作者：田宏林 向建軍 張苗
編輯：redcloud