環(huán)境立法史上的又一里程碑

    全國人大常委會通過的《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，宣示了“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的環(huán)境優(yōu)先思想，實現(xiàn)了從“政策法”到“實施法”的轉(zhuǎn)變，是中國環(huán)境立法史上的又一重要里程碑。

    在修法的立法規(guī)劃歷經(jīng)了“八屆全國人大”到“十二屆全國人大”的20多年之后，在立法總目標(biāo)三年間從“有限修改”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;全面充實”之后，4月24日，《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案終于在全國人大常委會四審之后得以通過。

    如果說1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》是中國環(huán)境立法史上的第一座里程碑，那么此次全國人大常委會通過的《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，則應(yīng)當(dāng)譽(yù)為中國環(huán)境立法史上的第二座里程碑。

    首次寫入生態(tài)保護(hù)紅線、規(guī)定環(huán)境公益訴訟、設(shè)計按日計罰制度、增加環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機(jī)制……透過這些亮點，人們從不同視角審視新修改通過的《環(huán)境保護(hù)法》的重大意義。

    首先，新法既是一部具有基礎(chǔ)性地位的法律，也是一部適用性很強(qiáng)的法律。例如，新法對既往的環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、總量控制、生態(tài)補(bǔ)償、排污收費、排污許可等管理制度做了切合實際的修改，并且特別注重規(guī)定與之相應(yīng)的法律責(zé)任條款，針對不同違法行為設(shè)立了行政強(qiáng)制措施、按日連續(xù)處罰措施與治安管理處罰措施等規(guī)定。這些不僅可以獨立適用，對單項環(huán)保法律的“立改廢”也有重要指導(dǎo)意義，對有關(guān)行政法、民法和刑法在環(huán)保領(lǐng)域的適用也具有統(tǒng)和作用，同時，對地方環(huán)境立法給予了相應(yīng)授權(quán)并留有余地。

    其次，新法既規(guī)范約束政府環(huán)境行為，也強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)督管理的職權(quán)。新法宣示了“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的環(huán)境優(yōu)先思想，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府特別是政府決策主要領(lǐng)導(dǎo)人對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。在給環(huán)境監(jiān)管部門賦予更大執(zhí)法權(quán)力的同時，也相應(yīng)規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職行為的制裁措施，以及環(huán)境信息公開和接受社會監(jiān)督的義務(wù)。比如，對于公眾關(guān)注的霧霾天氣，新法實施后，一方面環(huán)保部門必須向社會公布對污染源的監(jiān)測結(jié)果；另一方面如果環(huán)保部門在收到公民舉報投訴后未予處理的，也要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。再如，以往一些地方政府為了應(yīng)對考核與評比，經(jīng)常會要求環(huán)保部門修改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。為此，新法規(guī)定對監(jiān)測數(shù)據(jù)予以造假的行為將施以行政制裁。

    最后，新法科學(xué)地借鑒了各國立法成功經(jīng)驗，是一部權(quán)責(zé)相一致的法律。與以往的環(huán)境立法相比，新法明顯加大了對環(huán)境違法行為的處罰力度，這使得新法擺脫了政策法的痕跡，成為一部操作性很強(qiáng)的實施法。例如，對按日連續(xù)處罰以及對處罰額度，授權(quán)環(huán)境執(zhí)法部門可以按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行，加大了對環(huán)境違法行為的制裁力度。再如，雖然2012年修改的《民事訴訟法》規(guī)定了環(huán)境公益訴訟條款，但對于環(huán)保組織提起的公益訴訟，一些地方法院仍然不予受理。而新法則規(guī)定，符合法律規(guī)定的社會組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。如果人民法院仍然不受理的，社會組織可以向人大提請立法監(jiān)督或者提請檢察機(jī)關(guān)予以司法監(jiān)督。

    需要強(qiáng)調(diào)的是，徒法不足以自行。距離新法的生效施行還有半年多的時間，國務(wù)院各部門特別是環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)盡快做好相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的清理工作，適時確立與新法配套的執(zhí)法規(guī)范及其標(biāo)準(zhǔn)制度。政府、企業(yè)、公眾都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真領(lǐng)會新法精神，并為法律實施做好準(zhǔn)備。相信伴隨生態(tài)文明制度建設(shè)和社會主義法治建設(shè)的不斷深化，中國的環(huán)境法治一定會實現(xiàn)，中國的環(huán)境質(zhì)量也一定會逐步好轉(zhuǎn)起來。

    （作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）（責(zé)任編輯：劉舒尹）