湖南人大微信為保護(hù)自然生態(tài)利益，有針對(duì)性地對(duì)特殊區(qū)域采取嚴(yán)格有效的法律措施，統(tǒng)一調(diào)整各種相關(guān)利益沖突與社會(huì)關(guān)系，維系特定區(qū)域自然的天然本底，不斷提升區(qū)域環(huán)境品質(zhì)，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的管理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，配合州人大常委會(huì)搞好湖南高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)立法規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一法”，單獨(dú)立法保護(hù)，今年5月中旬和8月上旬，古丈縣人大常委會(huì)組織立法調(diào)研組先后赴湖北神農(nóng)架、湖南桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)考察調(diào)研高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)綜合立法工作。
一、神農(nóng)架、桃源洞自然保護(hù)區(qū)綜合立法模式
?、?/strong>立法現(xiàn)狀。
神農(nóng)架?chē)?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)立法主體為《湖北省神農(nóng)架自然資源保護(hù)條例》，該條例經(jīng)1987年2月17日湖北省六屆人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)，分總則、保護(hù)對(duì)象、對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)、對(duì)非自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰、附則等6章22條，自1987年6月1日起施行。該條例立法依據(jù)為《中華人民共和國(guó)森林法》、《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，旨在保護(hù)神農(nóng)架自然資源，維護(hù)生態(tài)平衡，促進(jìn)科學(xué)研究，發(fā)展旅游事業(yè)。
桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)立法工作尙未完善，僅用自定的管理辦法，行政執(zhí)法由炎陵縣林業(yè)局授權(quán)，執(zhí)法力度受到限制，矛盾糾紛難以及時(shí)解決。
㈡立法模式。
1、管理機(jī)制健全。神農(nóng)架?chē)?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局系正處級(jí)事業(yè)單位，省編委核定編制235人（其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)5人、事業(yè)編200人、公安行政編35人），黨委群團(tuán)工作機(jī)構(gòu)4個(gè)（紀(jì)委、工會(huì)、團(tuán)委、人武部），黨委、行政合署工作機(jī)構(gòu)3個(gè)（局辦、綜治辦、計(jì)生辦），行政工作機(jī)構(gòu)10個(gè)（保護(hù)科、組織人事科、計(jì)劃財(cái)務(wù)科、宣教科、規(guī)劃建設(shè)科、產(chǎn)業(yè)科、天保辦、防火辦、國(guó)合辦、接待辦），直屬單位3個(gè)（森林公安局、科學(xué)研究所、湖北神農(nóng)旅游投資集團(tuán)），基層保護(hù)管理單位14個(gè)（6個(gè)管理所、4個(gè)森林公安派出所、 2個(gè)保護(hù)站、2個(gè)資源檢查站），目前在編在崗干部職工193人，其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員107人，管護(hù)自然資源70467公頃。桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局系副處級(jí)事業(yè)單位，局機(jī)關(guān)設(shè)辦公室、資源保護(hù)科、科研宣教科、基建規(guī)劃科、社會(huì)事務(wù)科、生態(tài)旅游科等6個(gè)科室，直屬單位2個(gè)(桃源洞國(guó)有林場(chǎng)、桃源洞山莊)，管理局目前有干部職工44人，其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員21人。
2、保護(hù)機(jī)制健全。神農(nóng)架?chē)?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局始終堅(jiān)持以資源保護(hù)為核心，牢固樹(shù)立“保護(hù)就是發(fā)展、綠色就是財(cái)富”的思路，堅(jiān)持“依法保護(hù)、科學(xué)管理、合理利用”的建設(shè)方針，科學(xué)編制生態(tài)旅游規(guī)劃，全力打造生態(tài)旅游精品，在經(jīng)歷了靜態(tài)保護(hù)和動(dòng)態(tài)保護(hù)階段后，步入了科學(xué)保護(hù)的快車(chē)道。編制完善了人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等22項(xiàng)管理制度，重點(diǎn)推行資源管護(hù)責(zé)任承包制。堅(jiān)持責(zé)任承包、分類(lèi)管護(hù)、社區(qū)共管、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的原則，實(shí)行單位承包、小組承包、個(gè)人承包，森林公安民警與資源巡護(hù)監(jiān)測(cè)人員實(shí)行雙重承包，對(duì)資源保護(hù)責(zé)任承包實(shí)行科學(xué)考核、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的薪酬政策，從而使資源得到管護(hù)、待遇得到提高、管理得到加強(qiáng)。桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為進(jìn)一步吸引人氣、提升名氣、匯聚財(cái)氣，持續(xù)打好“旅游升溫”戰(zhàn)役，正積極與江西井岡山聯(lián)合申報(bào)世界文化與自然遺產(chǎn)。
3、運(yùn)行機(jī)制健全。神農(nóng)架、桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管分離運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范管理者與經(jīng)營(yíng)者職能，讓“裁判”和“運(yùn)動(dòng)員”各履其職。強(qiáng)化生計(jì)替代，通過(guò)生態(tài)移民、教育移民和經(jīng)濟(jì)扶持等手段，促使破壞者向保護(hù)者轉(zhuǎn)化；讓利于民，在實(shí)驗(yàn)區(qū)的經(jīng)營(yíng)適當(dāng)放寬優(yōu)惠政策，以充分體現(xiàn)保護(hù)的根本和目的；推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，促進(jìn)保護(hù)與發(fā)展的和諧統(tǒng)一；落實(shí)政府職責(zé)，加強(qiáng)規(guī)劃和加大投入，確保生態(tài)環(huán)境得以持續(xù)改善；加強(qiáng)宣傳教育，提高保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界共同參與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。
4、運(yùn)用機(jī)制健全。神農(nóng)架、桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)堅(jiān)持以資源為載體，以項(xiàng)目為紐帶，積極引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴，“借雞下蛋”、“借力發(fā)展”、“借勢(shì)推動(dòng)”，在有效整合利用自然資源，形成資源共享、互利互讓、共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，確立聯(lián)動(dòng)共建的管理體系，深化區(qū)域生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)。神農(nóng)架?chē)?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)通過(guò)實(shí)施一、二、三期基礎(chǔ)建設(shè)工程和CEF等項(xiàng)目，打造了突出生態(tài)自然資源特色的原始洪荒神農(nóng)頂、科普體驗(yàn)官門(mén)山、生態(tài)創(chuàng)作天生橋、文化傳承神農(nóng)壇，地質(zhì)遺跡天燕埡等五大特色景觀，以及“金絲猴部落”，《神農(nóng)架上》4D電影和蜜蜂園、錦金園、鹿園、蛇園、神農(nóng)藥園、茶園、“野人洞”等生態(tài)旅游觀光景點(diǎn)30多個(gè)，并注冊(cè)成立了湖北神農(nóng)架旅游集團(tuán)有限公司，擁有6個(gè)旅游景區(qū)、1個(gè)旅游集散中心、8個(gè)旅游服務(wù)區(qū)、8家餐飲接待中心、8家購(gòu)物中心、1個(gè)演藝中心、2個(gè)星級(jí)賓館、3家旅行社和6個(gè)辦事處。桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)多元開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游，引進(jìn)合作伙伴，由投資商出資，高規(guī)格規(guī)劃，全額投資打造了溯溪原始森林探險(xiǎn)游，生態(tài)旅游效果甚好，2012年又成功引進(jìn)新華聯(lián)集團(tuán)全額投資100億元打造神農(nóng)谷國(guó)際文化旅游度假區(qū)項(xiàng)目。
實(shí)踐證明，只有發(fā)展才能有效保護(hù)好自然資源，只有發(fā)展才能有效利用好自然資源，只有發(fā)展才能有力支持保護(hù)區(qū)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。神農(nóng)架?chē)?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)始終堅(jiān)持“發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造綠色財(cái)富”的發(fā)展思路和桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)始終堅(jiān)持“保護(hù)第一、科學(xué)規(guī)劃、合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用”的發(fā)展方針，找準(zhǔn)了自然保護(hù)區(qū)綜合立法行之有效之途徑，造就了“神農(nóng)架模式”和“桃源洞模式”。
二、幾點(diǎn)啟示
?、逋晟乒芾矸ㄒ?guī)體系是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)又好又快發(fā)展的重要依據(jù)。加強(qiáng)保護(hù)區(qū)管理與保護(hù)，必須建立完善的保護(hù)管理法規(guī)體系。明確管理協(xié)調(diào)的職責(zé)，做到有法可依，違法必糾，打擊各種破壞行為?！逗细咄鐕?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》已列入州人大常委會(huì)立法規(guī)劃，由于州、縣人民政府及有關(guān)部門(mén)的高度重視和大力支持，立法工作進(jìn)展有序。
?、娼⒔∪芾頇C(jī)制是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)又好又快發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。自然保護(hù)區(qū)的獨(dú)特性，給管理工作帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)和困難。神農(nóng)架、桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)不僅分別有34個(gè)和8個(gè)建制機(jī)構(gòu)，還分別建立了235人和44人的三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了行之有效的管理體制。從神農(nóng)架?chē)?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理措施來(lái)看，無(wú)論是“參與式”管理，還是“全面量化考核”管理，歸根到底都是通過(guò)形成各項(xiàng)規(guī)章制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。神農(nóng)架自然保護(hù)區(qū)管理局經(jīng)過(guò)多年不斷完善，編制完善了人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等22項(xiàng)管理制度，重點(diǎn)推行資源管護(hù)責(zé)任承包制，各項(xiàng)工作有序開(kāi)展、齊頭并進(jìn)。高望界自然保護(hù)區(qū)由于起步晚，管理機(jī)制明顯滯后，粗放的管理難以滿(mǎn)足自然保護(hù)區(qū)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。在高望界自然保護(hù)區(qū)管理中，應(yīng)堅(jiān)持“編制寬定、人員嚴(yán)進(jìn)”的原則，合理配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制，使高望界自然保護(hù)區(qū)真正邁上法制化、科學(xué)化管理的軌道。
㈢統(tǒng)籌解決區(qū)域共管是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)又好又快發(fā)展的有效方法。自然保護(hù)區(qū)自身的管理力量有限，必須依靠社會(huì)力量共同參與，協(xié)調(diào)好地方政府和農(nóng)民群眾的關(guān)系，共同商討自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理，積極支持地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鼓勵(lì)和支持群眾性保護(hù)活動(dòng)。同時(shí)，積極推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和旅游產(chǎn)業(yè)，切實(shí)解決林區(qū)共管矛盾，讓人民群眾從中獲得便利和實(shí)惠。當(dāng)前，高望界自然保護(hù)區(qū)要重點(diǎn)統(tǒng)籌解決好在區(qū)域共管工作中普遍存在的問(wèn)題：一是保護(hù)區(qū)內(nèi)林農(nóng)參與度不夠，對(duì)林區(qū)缺乏管理和指導(dǎo)，并未形成真正共管；二是周邊村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，嚴(yán)重威脅著自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源；三是對(duì)區(qū)域共管缺乏規(guī)劃，周邊村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、旅游開(kāi)發(fā)與自然保護(hù)未能協(xié)調(diào)同步。
?、?/strong>有效利用自然資源是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)又好又快發(fā)展的關(guān)鍵支撐。在自然保護(hù)的前提下，充分利用生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，更直觀地加大對(duì)游客的保護(hù)意識(shí)和保護(hù)知識(shí)的宣傳教育，加大保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。高望界自然保護(hù)區(qū)地理位置優(yōu)越、自然資源豐富，應(yīng)以高質(zhì)量、優(yōu)服務(wù)開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游項(xiàng)目?？捎行Ы鉀Q生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)與自然保護(hù)之間的矛盾，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加林農(nóng)收入，符合自然保護(hù)區(qū)發(fā)展要求。
三、幾點(diǎn)建議
?、辶⒆?/strong>“一區(qū)一法（例）”，加快《湖南高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》立法。依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)條例》、《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，按照不違背憲法、不違背民族區(qū)域自治法、不違背其他相關(guān)法律的“三不違背”原則，結(jié)合高望界自然保護(hù)區(qū)實(shí)際，力爭(zhēng)于2015年頒布實(shí)施《湖南高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一法（例）”。
?、娼∪晟乒芾頇C(jī)制，優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)管理局生力軍結(jié)構(gòu)和隊(duì)伍。借鑒神農(nóng)架、桃源洞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局管理機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，高望界自然保護(hù)區(qū)管理局建制為副處級(jí)事業(yè)單位，設(shè)置局辦公室（綜治辦、計(jì)育辦、工會(huì)辦）、計(jì)劃財(cái)務(wù)科、資源保護(hù)科、科研宣教科、可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目科、公安科等6個(gè)副科級(jí)職能科室，森林公安派出所、保護(hù)站、資源檢查站等基層保護(hù)管理單位若干個(gè)。將高望界國(guó)有林場(chǎng)劃歸為高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局直屬正科級(jí)事業(yè)管理機(jī)構(gòu)。在縣委縣政府的委托下，管理局代管高望界鄉(xiāng)政府。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，將保護(hù)區(qū)涉及的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村統(tǒng)一劃入高望界鄉(xiāng)。在組建管理局機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)充分優(yōu)先考慮高望界國(guó)有林場(chǎng)技術(shù)人員和優(yōu)秀管理人才?？h財(cái)政應(yīng)安排專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)用于高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展，同時(shí)加快改善自然保護(hù)區(qū)管理局及基層保護(hù)管理站所辦公、生活用房等條件，推進(jìn)頂堂森林防火監(jiān)測(cè)瞭望塔和生態(tài)環(huán)?？平甜^建設(shè)項(xiàng)目。
?、?/strong>統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域共管，加大基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)力度。依托西部大開(kāi)發(fā)、武陵山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，將項(xiàng)目建設(shè)作為推進(jìn)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件的加速器，不斷提高項(xiàng)目招商和項(xiàng)目爭(zhēng)取的成功率，切實(shí)解決好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“第一桶金”。大力實(shí)施項(xiàng)目捆綁，在全力抓好農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，捆綁林業(yè)重點(diǎn)工程、水土流失治理、農(nóng)村人飲安全、綠色家園建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村公路建設(shè)等項(xiàng)目資金，為切實(shí)解決好項(xiàng)目銜接提供足夠的資金保障。
整合自然保護(hù)區(qū)、農(nóng)村危舊房改造、扶貧開(kāi)發(fā)、庫(kù)區(qū)困難移民避險(xiǎn)解困搬遷等項(xiàng)目資金，有序推進(jìn)退人還山和安排好林區(qū)失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活。提高農(nóng)民群眾在重點(diǎn)公益林補(bǔ)償上的利益分配比例，讓利于民。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。鞏固現(xiàn)有茶葉基地建設(shè)，做好生態(tài)、有機(jī)文章，大打“高望界云霧茶”品牌，建設(shè)生態(tài)茶葉觀光園，讓游客參與種茶、摘茶、制茶、炒茶、泡茶、品茶等茶藝活動(dòng)；突出抓煙葉新區(qū)建設(shè)，復(fù)墾1000畝土地作為基本煙田儲(chǔ)備，走“公司+農(nóng)戶(hù)”發(fā)展模式，促使烤煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入“快車(chē)道”；發(fā)展壯大林下養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，積極探索林下循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式，做大做強(qiáng)“林下羊”、“林下雞”、“高望界生態(tài)黑豬”、“蟲(chóng)草蛋”、“稻花魚(yú)”等特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。
緊跟用工市場(chǎng)需求，整合培訓(xùn)資源，健全和完善勞動(dòng)保障機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。
㈣深化生態(tài)旅游發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)和農(nóng)民群眾共贏。高規(guī)格科學(xué)編制《高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃》，積極探索和挖掘旅游潛力，整合資源，科學(xué)規(guī)劃，包裝一批生態(tài)旅游重點(diǎn)品牌。唱響“高望界探險(xiǎn)游”品牌，加大招商引資力度，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)頂堂攬勝、雪原冰凌、黑洞狹谷、小溪尋幽、五泉六瀑等生態(tài)旅游景點(diǎn)；唱響“高望界休閑旅游”品牌，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，自然保護(hù)區(qū)示范，村民參與”的原則，強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全力打造休閑體驗(yàn)、生態(tài)教育、康體健身、果林觀光、攝影寫(xiě)生、農(nóng)家樂(lè)等“高望界休閑旅游”品牌；唱響“高望界特色飲食”品牌，加大扶持力度，通過(guò)做大做強(qiáng)林下特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，全力打造“高望界全羊”、“高望界土雞”、“高望界全豬”、“蟲(chóng)草蛋”、“稻花魚(yú)”、“山野菜”等“高望界特色飲食”品牌。（責(zé)任編輯：陳柳）
來(lái)源：古丈縣人大常委會(huì)辦公室
作者：田宏林 王良鋒
編輯：redcloud