關(guān)于湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)立法調(diào)研情況的報告

　　最近，省人大常委會預(yù)算工委、省財政廳組成調(diào)研組，就湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)立法工作開展調(diào)研。調(diào)研組聽取了省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關(guān)于《湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》(草案)起草情況介紹，赴邵陽、株洲等市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查研究，分別聽取了市縣政府關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作情況的匯報，實(shí)地考察了洞口縣三可分割肉加工項目、竹市節(jié)水農(nóng)業(yè)示范項目、株洲市湘龍竹木制品項目、攸縣蓮塘坳節(jié)水農(nóng)業(yè)示范項目等農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，組織市縣人大財經(jīng)委、農(nóng)業(yè)委、政府辦、財政、農(nóng)開辦、農(nóng)辦、水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和單位以及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行座談，廣泛聽取意見和建議。

　　一、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)取得的成效和存在的問題

　　實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，是黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重大決策，是市場經(jīng)濟(jì)條件下國家支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要舉措，也是現(xiàn)階段工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要途徑。1989年，我省開始實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，通過16年的不懈努力，取得了顯著成效。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)范圍從最初的衡陽、郴州、永州3市擴(kuò)大到覆蓋全省14個市(州)，國家確定的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目縣由最初的32個縣(市、區(qū)、場)擴(kuò)大到90個縣(市、區(qū)、場)。全省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)年度總投入由1989年的2.2億元，增加到2005年的13.01億元，其中：中央財政資金由0.6億元增加到4.76億元，地方財政配套資金由0.6億元增加到2.38億元。1989～2005年全省累計完成農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)總投資98.91億元，其中：中央財政資金30.86億元，省級財政配套資金15.07億元，市(州)縣財政配套資金10.41億元，銀行貸款15.47億元，企業(yè)和農(nóng)民自籌資金25.87億元，其它資金1.23億元。全省共計改造中低產(chǎn)田1946萬畝，開墾宜農(nóng)荒地88萬畝，林業(yè)建設(shè)347萬畝，改良草山49.6萬畝。扶持了500多個一般產(chǎn)業(yè)化項目、107個重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)化項目和3個投資參股經(jīng)營項目。通過實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和效益，增加了農(nóng)民收入，保護(hù)和改善了生態(tài)環(huán)境。

　　但是，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)也存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是執(zhí)法主體不規(guī)范，機(jī)構(gòu)不順。全省8個市州的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)歸口財政管理，6個市歸口農(nóng)辦管理或者由政府直接管理。由于機(jī)構(gòu)關(guān)系不順，職責(zé)不明，導(dǎo)致一些地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃不統(tǒng)一、重點(diǎn)不突出、工作不協(xié)調(diào)，難以集中財力規(guī)模開發(fā)，造成項目和資金安排分散，資金使用效益低下；有些項目前期準(zhǔn)備工作不充分，設(shè)計不合理，造成項目計劃難以實(shí)施，個別項目立項后甚至無法實(shí)施；有些項目施工管理不嚴(yán)，工程質(zhì)量不高，工程建設(shè)中存在弄虛作假現(xiàn)象。

　　二是地方財政配套難。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)行中央與地方資金配套安排。前幾年，中央安排農(nóng)發(fā)資金規(guī)模不大，且有償部分比例較高，地方可以回收周轉(zhuǎn)使用，配套壓力不大。近幾年來，隨著國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，且有償比例降低，地方配套任務(wù)越來越重。雖然我省財政支農(nóng)支出連續(xù)較大幅度增長，但用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的資金遠(yuǎn)不能滿足配套的需要，配套資金缺口近40%。

　　三是任務(wù)和目標(biāo)不明確。一些地方對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的目標(biāo)和任務(wù)不明確，把許多不屬于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的事情往農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)里面擠；一些地方在項目選擇上，受各種外界因素影響較大，存在著“人情項目”、“關(guān)系項目”、“條子項目”等，造成立項不科學(xué)，背離開發(fā)目標(biāo)。

　　四是項目和資金管理存在漏洞。有些地方財政配套資金沒有按計劃足額落實(shí)到位，甚至搞虛假配套；有些地方?jīng)]有對農(nóng)民群眾進(jìn)行深入細(xì)致的思想發(fā)動，導(dǎo)致群眾投工投勞不積極，自籌資金難完成，影響了項目建設(shè)；有些地方資金管理不嚴(yán)、使用不規(guī)范，存在擠占挪用項目資金現(xiàn)象；有些地方擅自調(diào)整項目計劃，改變資金投向；有些竣工項目由于產(chǎn)權(quán)不清，管理不善，致使工程設(shè)施、設(shè)備損毀嚴(yán)重，工程效益不大。這些問題已經(jīng)嚴(yán)重制約了我省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的順利發(fā)展。

　　五是項目縣管理難。近年來，國家對新增項目縣控制很嚴(yán)，而我省要求實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的縣市區(qū)越來越多。為了照顧一些市縣的實(shí)際情況，以往采取項目縣掛靠和輪空的辦法，化解了部分矛盾。從今年開始，實(shí)行國家項目縣和地方項目縣分級管理的辦法。目前，全省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣106個，其中，國家項目縣90個，省里安排的地方立項縣16個。項目縣過多，造成投資分散，影響了資金使用效益。

　　二、關(guān)于制定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例的必要性和可行性

　　我省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)存在問題的原因有很多，其中最重要的一點(diǎn)是，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作缺乏法律的規(guī)范性。要保持和發(fā)展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的好勢頭，解決農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中存在的問題，必須對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進(jìn)行立法規(guī)范。因為，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是不同于其他支農(nóng)行為，也不同于一般意義上的農(nóng)業(yè)開發(fā)，具有明顯的特殊性。一是開發(fā)投入的綜合，即財政資金、信貸資金、社會資金、自籌資金等各類資金綜合投入；二是治理對象的綜合，即在一定區(qū)域內(nèi)集中連片對山水田林路綜合治理；三是治理措施的綜合，即水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、科技、生態(tài)等措施綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢資源、特色資源的綜合開發(fā)，達(dá)到農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，農(nóng)民收入顯著增加的目的。四是管理模式的綜合。即參照世行項目管理模式，實(shí)行項目和資金統(tǒng)一管理，資金直接到項目，不逐級分配。所以，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的規(guī)范性要求更高，對項目和資金管理更嚴(yán)。通過制定地方性法規(guī)，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)行為納入法制化、規(guī)范化和程序化的軌道，這對更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的作用是完全必要的。

　　一是促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。黨的十六屆五中全會明確指出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，采取綜合措施，全面推進(jìn)農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，最基本的要求是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的主要目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化水平，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加農(nóng)民收入。同時，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)通過對山水田林路綜合治理，完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善村容村貌，美化鄉(xiāng)村環(huán)境。所以，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重要措施，通過立法規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)行為，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的實(shí)效，是貫徹落實(shí)中央關(guān)于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的具體體現(xiàn)。

　　二是適應(yīng)加入WTO后農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨新形勢的需要。我省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段后，農(nóng)產(chǎn)品供求由相對短缺變?yōu)榭偭炕酒胶?、豐年有余，并出現(xiàn)階段性、結(jié)構(gòu)性和地區(qū)性過剩；加入WTO后，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易同時面臨著國際國內(nèi)兩個市場的激烈競爭。農(nóng)產(chǎn)品滯銷問題日益突出，農(nóng)民增收出現(xiàn)了新的困難。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)從加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施入手，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，其投入方式符合WTO的綠箱政策，將成為今后扶持農(nóng)業(yè)的重要途徑。因此，盡快制定《條例》，積極與WTO規(guī)則相對接，建立持續(xù)、穩(wěn)定增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入的機(jī)制，將十分有利于我省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的加強(qiáng)，提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，促進(jìn)農(nóng)民增收。

　　三是規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)行為的需要。由于缺乏法律的規(guī)范，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)行為隨意性較大，中央和省有關(guān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策在實(shí)施過程中容易走樣。這既妨礙了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的健康發(fā)展，也影響了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。要切實(shí)解決農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理中存在的問題，必須用法律規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)各環(huán)節(jié)的工作，做到依法開發(fā)，有序開發(fā)，高效開發(fā)。同時，通過立法規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，保障各類資金配套投入，也有利于進(jìn)一步爭取中央加大對我省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的支持力度。

　　四是充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)效益的需要。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)雖然取得了較明顯的成效，但從總體上看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)綜合效益還有待進(jìn)一步提高。通過法律規(guī)范，確保農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)重點(diǎn)符合實(shí)際。促進(jìn)土地治理項目的實(shí)施，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水高效的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化項目的實(shí)施，做大做強(qiáng)龍頭企業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；促進(jìn)引導(dǎo)各類資金投入，加快農(nóng)業(yè)資金的有效整合，提高農(nóng)業(yè)投入資金的使用效益。

　　對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進(jìn)行立法規(guī)范，制定《湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》，是必要的，也是切實(shí)可行的。

　　一是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)章制度，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)立法提供了依據(jù)。近年來，為了規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目和資金管理，財政部先后出臺了《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣管理辦法》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目招投標(biāo)管理暫行辦法》、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項目管理辦法》、《縣級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作規(guī)程》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金報賬實(shí)施辦法》、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資參股經(jīng)營試點(diǎn)管理辦法》、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》等一系列規(guī)章制度。為了落實(shí)國家有關(guān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策，我省根據(jù)實(shí)際情況，先后制定了《湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金財政報帳實(shí)施細(xì)則(試行)》、《湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣輪換暫停制實(shí)施方案》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)系統(tǒng)管理工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目竣工驗收工作有關(guān)問題的通知》、《湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資參股經(jīng)營試行辦法》等規(guī)范性文件。這些規(guī)章制度涉及到農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的方方面面，經(jīng)受了較長時間的實(shí)踐檢驗，為制定《湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》提供了較好的依據(jù)。

　　二是十幾年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)踐，積累了豐富的工作經(jīng)驗，為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)立法奠定了基礎(chǔ)。我省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在資金籌集、資金管理、項目選擇、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)實(shí)施、竣工驗收及工程管護(hù)等方面，積累了許多寶貴的經(jīng)驗，創(chuàng)造了不少好的做法。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作中，堅持實(shí)行以效益選擇項目、以資金投入控制項目規(guī)模、按項目管理資金的政策；在投資分配上，堅持一步到位、不留機(jī)動；在項目管理上，堅持按程序辦事，每一個項目都按照申報、評估、選擇、審批、實(shí)施、驗收、管護(hù)的程序管理，強(qiáng)調(diào)資金跟著項目走，項目按照計劃建，各類項目計劃一經(jīng)批復(fù)，必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行，不得擅自調(diào)整或變更；積極推行招投標(biāo)制和工程監(jiān)理制，體現(xiàn)資金投放的公正、公平、公開和建設(shè)內(nèi)容的明確、具體、規(guī)范；在資金管理上，堅持實(shí)行縣級財政報賬制，嚴(yán)格按規(guī)定程序和手續(xù)及時辦理農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的報賬，實(shí)行專賬核算、專人管理、?？顚Ｓ茫辉跈z查驗收上，堅持引入競爭機(jī)制，實(shí)行獎優(yōu)罰劣。這些做法在實(shí)踐中證明是行之有效的，為我們制定《湖南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　三是兄弟省市在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)立法方面的成功經(jīng)驗，為我省制定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例提供了有益的借鑒。從外省的立法情況來看，黑龍江省于1994年出臺了《黑龍江省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》，吉林省于2001年出臺了《吉林省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》。這兩個省《條例》的出臺，嚴(yán)格規(guī)范和加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理，理順了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作水平，取得了顯著的開發(fā)成效。同時，其他一些省市也正在抓緊研究出臺農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例。這為我們借鑒外省經(jīng)驗，提高立法質(zhì)量創(chuàng)造了有利條件。

　　三、關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)立法中涉及的幾個主要問題

　　一是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)概念界定的問題。界定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)概念需要明確以下幾個事項：第一是資金來源。主要包括中央財政專項資金，地方財政配套投入、農(nóng)民自籌和其它資金；第二是開發(fā)范圍。主要包括土地治理項目和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目；第三是開發(fā)措施。主要是集中投入，規(guī)模開發(fā)，水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、科技、生態(tài)等措施的綜合運(yùn)用，山水田林路綜合治理，對農(nóng)業(yè)資源綜合開發(fā)和利用；第四是開發(fā)模式。實(shí)行嚴(yán)格的項目和資金統(tǒng)一管理；第五是開發(fā)目標(biāo)。主要是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)范圍的界定既要與各相關(guān)部門的工作相銜接，又要與各相關(guān)部門的職能相區(qū)別。這樣，可以嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在法定范圍內(nèi)進(jìn)行，防止把所有涉農(nóng)的事情都往農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)里面擠的做法。

　　二是規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)執(zhí)法主體的問題。鑒于目前我省各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理部門歸屬不一，管理方式多樣，工作關(guān)系不順的問題。制定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例，要統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法主體，形成上下一致、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的管理結(jié)構(gòu)，解決農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)權(quán)限不清、職責(zé)不明的問題。國務(wù)院和省政府“三定”方案已明確由財政部門主管農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作，是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的執(zhí)法主體。各市州縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)執(zhí)法主體也應(yīng)當(dāng)做出統(tǒng)一的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，要對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確定位，對其職責(zé)范圍和工作任務(wù)做出具體規(guī)定。我們建議，參照《湖南省非稅收入管理條例》的做法，財政部門是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)主管部門和執(zhí)法主體，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室負(fù)責(zé)具體管理工作。

　　三是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃與支農(nóng)資金整合的問題。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃是農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的組成部分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行編制，并與土地利用總體規(guī)劃，水利、林業(yè)、交通以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等專項規(guī)劃相銜接。開發(fā)縣人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、集中財力、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，通過規(guī)劃整合項目，通過項目整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等各項支農(nóng)資金投入。要建立整合支農(nóng)資金協(xié)調(diào)機(jī)制，制定“分”與“合”相結(jié)合的工作責(zé)任制度，“分”是指各有關(guān)部門按職能、職責(zé)對口管理項目資金，“合”是指同一項目區(qū)實(shí)現(xiàn)項目資金的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理、相互補(bǔ)充、相互配合，提高資金使用效率。

　　四是規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理問題。在立項方面，要明確農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目立項的條件、立項原則、立項程序和立項要求，解決一些地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)立項隨意性大的狀況，防止重跑項目、輕區(qū)域規(guī)劃，重申報項目、輕建設(shè)管理的問題。在項目建設(shè)和管理方面，要明確項目建設(shè)程序，推行招投標(biāo)制、項目評審責(zé)任制、工程監(jiān)理制、項目和資金公示制，確保工程質(zhì)量。在工程管護(hù)方面，要明晰農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程的產(chǎn)權(quán)歸屬，落實(shí)管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任，確保工程長久發(fā)揮效益。

　　五是規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金投入和管理問題。要明確地方財政必須按國家政策要求足額安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)配套資金，并列入本級財政預(yù)算，保障資金落實(shí)到位。農(nóng)民群眾作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的受益主體，也要按照 “誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，落實(shí)必要的自籌資金(含投勞折資)。

　　此外，在制定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例時，還應(yīng)當(dāng)注意處理好幾個方面的關(guān)系，一是地方立法與中央政策的關(guān)系。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的政策性很強(qiáng)，各級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)都必須認(rèn)真貫徹中央政策，而法律具有相對穩(wěn)定性，不能經(jīng)常更改。所以，制定條例時，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中一些基本的、較長時期內(nèi)不會調(diào)整的事項進(jìn)行規(guī)范。而對一些容易受政策影響的事項，只作原則性規(guī)定，不宜過細(xì)。二是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理與部門預(yù)算的關(guān)系。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，本級預(yù)算是由本級各部門和單位的預(yù)算組成，所以，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金列入本級財政預(yù)算，就應(yīng)當(dāng)納入部門預(yù)算管理，并接受人大審查和監(jiān)督。三是落實(shí)農(nóng)民自籌資金與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是由政府主導(dǎo)的，但又與千家萬戶相聯(lián)系，與人民群眾的利益息息相關(guān)。所以，在項目建設(shè)和項目管護(hù)等方面，涉及到需要農(nóng)民出錢出力的，都要考慮到農(nóng)民的意愿和承受能力。在制定條例時，對農(nóng)民自籌資金比例應(yīng)當(dāng)作出合理的規(guī)定。